【实践思考】陆继锋 李方 | 城市社区燃气事故应急能力评价体系构建研究

城市社区燃气事故应急能力评价体系

构建研究

陆继锋（山东科技大学马克思主义学院教授，青岛西海岸新区民安应急与安全管理研究院院长）

李   方（山东东岳有机硅材料股份有限公司助理工程师）

摘   要：为建立科学有效的城市社区燃气事故应急能力评价体系，提高社区燃气事故应急能力，本研究基于“大安全、大应急”框架，以相关法规标准为指导，以霍尔三维结构模式作为分析工具，从时间、知识和逻辑三维度入手，在影响因素收集、备选评价指标体系、专家意见征询和现场实地调研基础上构建了包括9个一级指标和38个二级指标的城市社区燃气事故应急能力评价指标体系，有助于提升社区燃气事故应急能力，减轻燃气事故损失伤亡程度，筑牢城市安全防线，保护城市居民生命财产安全。

关键词：城市社区公共安全；燃气事故应急处置；社区应急能力评价

      20世纪80年代后期，我国开始大规模使用人工煤气，进入21世纪后大力发展天然气。当前，我国燃气取暖占据主体，燃气利用率提升。《关于加快推进天然气利用的意见》（发改能源〔2017〕1217号）提出：逐步将天然气培育成我国现代清洁能源体系主体能源之一，到2030年占比提高到15%左右。2017年12月实施的《北方地区冬季清洁取暖规划》提出：要加快天然气供应能力建设。可以预见，随着城镇化的不断加快，天然气气化率还会进一步提高。

      由于我国很多管线运行时间已超过20年，逐渐进入燃气管线老化阶段，燃气事故多发频发，考验燃气运行安全。为此，2022年5月颁布的《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》提出：要加快推进城市燃气管道等老化更新改造，以保障安全运行，提升城市安全韧性。2021年的“6·13”湖北十堰燃气爆炸事故，造成25人死亡，138人受伤，再次敲响了燃气安全警钟。习近平总书记对该事故作出了重要批示，要求各地区和有关部门要深刻吸取教训、举一反三，全面排查各类安全隐患，压实责任，防范重大突发事件发生，切实保障人民群众生命和财产安全。

      社区是连接政府和群众的枢纽，也是事故第一现场和事故承载体。应急能力一般是指应急管理主体结合现场形势和相关的要求，事前、事中和事后全过程应对和处置突发事件的能力，包括组织管理能力、风险防范化解、应急准备能力、监测预警能力、响应处置能力、应急保障能力、应急动员能力、信息沟通能力和灾后恢复能力等。在应急管理体系和能力现代化战略中，社区应急能力是重要基石。在城镇化不断提高、燃气需求在不断上升和燃气管道老化等背景下，多发、频发、易发的燃气事故（如图1所示）严重威胁着人民群众生命财产安全，考验城市燃气事故应急能力。社区事故应急能力事关城市安全有序运行、事关经济社会稳定及高质量发展、事关人民群众生命财产安全。从国际看，强化“政府作用”和重视“建设应对灾害能力强的社区”是“在21世纪建设更安全的世界”三大战略之一。

（一）基本原则

      1.科学性

      城市社区燃气事故应急能力评价指标体系构建，需要使用科学思想、理论和方法分析和研究相关问题，最终建立一个更为准确和较为科学的城市社区燃气事故应急能力的评价指标体系。

      2.系统性

      按照“大安全、大应急”框架，聚焦全链条和全周期，统筹应急管理体系建设，将社区治理、燃气管理等有关经验和知识有机结合、融会贯通，构建更加系统全面的城市社区燃气事故应急能力指标体系。

      3.联动性

      城市社区燃气事故应急能力离不开政府相关部门、社区、燃气企业、社会组织和居民等多主体、多层级之间的协调联动，以汇聚各方智慧、资源和力量，共同打造城市社区燃气运行安全的合力。

      4.可行性

      城市社区燃气事故应急能力评价应当聚焦相关风险问题，提出具体可行的优化措施及有效建议，亦即相关评价指标和结果不能过于主观、片面和抽象，确保相关指标可信度高和可操作性强。

      5.预见性

      城市社区燃气事故指标构建应当重视关口前移，突出预防、预测、预警、预报、预控等关键内容，确保能在萌芽之时、成灾之前发挥作用，并且对今后类似事故的科学有效处置提供前瞻性指导。

（二）构建方法

      研究以霍尔三维结构模式（HSM）作为城市社区燃气应急能力指标体系构建的分析工具。HSM是美国系统工程专家霍尔（A.D.Hall）等从大量工程实践中创建的，是统筹管理上的科学性（时间维）、技术实践上的综合性（知识维）和系统工程的问题导向性（逻辑维）等特点的一种系统工程方法论（如图2所示）。

      基于HSM三维框架，研究以城市社区燃气事故应急能力作为分析对象，分别从时间维、知识维和逻辑维构建指标体系。其中，时间维贯穿城市社区燃气事故应急管理工作全周期、全过程；知识维包括规章制度、法律法规和标准文件，以及相关研究文献等；逻辑维表示构建城市社区燃气应急能力指标体系所要进行的步骤，包括影响因素收集、备选指标体系、专家意见征询、现场实地调研、指标优化与改进和指标体系确定等过程（如图2所示）。

（一）应急能力影响因素数据收集

      本研究对社区应急能力及其评价体系相关文献、政策文本和燃气事故报告进行了收集和统计分

析，以此为参照初步构建了城市社区燃气事故应急能力评价指标体系。

      1.相关文献收集与分析

      前研究聚焦社区应急能力进行了探讨。如，刘万振(2011）从法规规范、体制机制、监测预警、处置保障、动员疏导等维度构建社区应急能力体系，突出了居民应急认知反应因素。张永领(2011）从防灾、准备、应对、恢复等应急管理周期，关注了管理、教育、规划、预案、物资储备、志愿者准备、居民自救互救技能、灾害控制和恢复重建等相关。陈文涛等(2010）参照国内外标准与政策文件，结合化工型社区特点，突出危险源辨识与评价、监测预警与信息联络、预先处置与全员参与、指挥协调与资源保障等因素在事故应急能力评估中的作用。郝嘉寅(2013）结合实地调研关注了隐患排查、信息报告预算、先期处置、风险意识与教育等社区应急能力评价等内容。张勤等(2009）从社区组织和居民应急反应、工程抗震技术、社区应急救援等方面构建了社区应急能力评价指标体系。陈新平(2018）突出了生命线系统在评价指标体系构建中的影响。王海飙等(2019）关注了应急文化建设和人口结构等社会环境因素。魏吉利等(2022）突出了组织管理、应急队伍、资源保障、宣传教育、风险监测、风险评估与沟通、应急救援、恢复重建等因素在指标体系中的作用等。

      综上,前研究从地震等灾害防治、安全生产、公共卫生应急等方面，开展了社区应急能力评价研究。相关研究大多都基于预防准备、监测预警、响应处置和恢复重建四个生命周期，综合考虑了人的行为、物的状态、管理制度、技术方法、社区环境等因素在评价指标体系构建中的关键性影响。尽管关于社区燃气事故应急能力评价指标体系的相关研究十分薄弱，但相关方法和指标维度对本研究具有十分重要的借鉴和启发意义。

      2.政策文本归纳与分析

      1989年的国际“安全社区”宣言，归纳了安全社区建设基本原则和标准。经过几十年的不断完善和发展，相关标准逐渐成型。我国先后颁布施行了《安全社区建设基本要求》《全国综合减灾示范社区标准》《全国综合减灾示范社区创建管理办法》等政策性文本，规范了社区建设基本要素（如表1所示）。城市社区燃气事故应急工作与安全社区、减灾社区建设都是社区公共安全治理体系和能力现代化的重要组成部分，其相关理念、标准和指标为城市社区燃气事故应急能力评价指标体系的构建提供了参照。

      3.事故原因统计分析

      本研究依据中国城市燃气协会安全管理工作委员会、燃气安全杂志社、燃气安全与服务微信公众号共同发布的2022年全国燃气事故分析报告，总结了排名前10位的各类燃气事故发生原因（如表2所示）:

      根据表2统计可以发现，第三方施工破坏、干烧和瓶阀未关闭等人为因素是燃气事故的主要成因,彰显了应急能力评价体系构建的重要性。

（二）确立备选评估指标集

      通过以上相关影响应急能力因素的收集与分析，研究初步确定了8个一级指标和32个二级指标，具体为：

      1）组织管理能力={组织机构建设；岗位职责分配；制度建设能力}

      2）风险防范化解={危险源辨识与监控；风险评估与管控}

      3）应急准备能力={安全防范意识；规划建设能力；预案制定管理；应急物资储备}

      4）监测预警能力={应急值班值守；燃气监测能力；燃气风险研判；燃气预警能力}

      5）响应处置能力={先期处置能力；决策指挥能力；部门协调能力；应急救援能力；自救互救能力；现场警戒控制｝

      6）应急保障能力={应急队伍保障；应急资金保障；应急物资保障；交通通信保障}

      7）应急动员能力={宣传教育引导；应急演练演训；志愿者组织参与；应急参与激励机制}

      8）灾后恢复能力={社区灾后评估；社区补偿安置；应急预案完善；心理危机干预；事后反思学习｝

（三）专家意见征询

      为确保指标体系的科学性与可行性，研究征询了10位从事燃气安全管理、燃气安全技术研发、突发事件应急处置、应急管理和社区治理等领域理论研究和一线专家，他们分别来自高校、专门研究机构、基层政府及相关部门、社区、燃气企业等部门或单位。根据初步确立的备选评估指标集，本研究设计了《城市社区燃气事故应急能力指标体系专家意见征询表》并向专家发放和征询。相关专家结合其理论认知和实践经验提出了修改意见。研究综合专家意见，研究对城市社区燃气应急能力指标体系进行了增加、删减和修改，并再次邀请专家对指标体系做出指导，为指标体系构建提供了智力支持。

（四）现场实地调研

      研究随机选取了青岛市10个主城区或城乡结合区社区进行了实地调研和走访，调研并总结了社区燃气应急能力建设情况（如表3所示）:

      实地调研结果显示，城市社区均高度重视燃气事故应急工作，相关做法可概括为：第一，参与主体多元，涵盖了市（区）业务主管部门、街道办事处、社区、燃气企业等组织单位，以及政府工作人员、社区工作人员、网格员、志愿者和相关专家等，职责分工明确，重视层级间和部门间联合；第二，目标明确，重点突出，聚焦社区组织管理能力、预防预警能力、动员能力、自救互救能力等提升，突出隐患排查、事故预防、事故处置等内容，开展了宣传教育、知识普及、应急演练、设施维护保养等活动，突出关口前移和常态化监管。上述实践，为城市社区燃气事故应急能力评价指标体系构建提供了又一参照来源。

（五）指标优化与改进

      根据专家意见以及实地调研总结，并再次研读相关的法规标准，研究对备选评估指标集进行了改进和优化，主要有六个方面：

      第一，“组织管理能力”指标下增设“社区燃气档案管理”二级指标。主要是参照了《山东省燃气管理条例》中第十九条规定：“建立燃气用户服务管理信息系统和服务档案，通过信息化手段实现充装安全追溯管理。”

      第二，“风险防范化解”指标下增设“隐患排查与治理”二级指标。主要参照了《全国城镇燃气安全排查整治工作方案》中：要坚持问题导向，围绕制约燃气安全的突出问题，狠抓燃气安全隐患排查整治和安全责任落实。

      第三，“应急准备能力”指标下增设“应急避难场所”二级指标。主要是参照了《城市社区应急避难场所建设标准》规定：城市社区按照不低于人均1平方米的标准建立社区应急避难场所。

      第四，“响应处置能力”指标下增设“舆情引导能力”二级指标。主要参照了《关于深入推进智慧社区建设的意见》中指出：要拓展智慧社区治理，依托智慧社区综合信息平台建立健全民情反馈、风险研判、应急响应、舆情应对机制。

      第五，“应急保障能力”指标下增设“技术产业支撑”二级指标。参照了《安全生产法》第十八条明确规定：国家鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用。同时，贯彻落实了2021年9月24日的全国城市安全风险监测预警工作现场推进会所强调的“科技兴安”部署。

      第六，增设了“信息沟通能力”一级指标，并设立“信息报送能力、信息共享能力、信息发布能力”二级指标。主要是参照了突发事件应对法第三十七条明确规定：建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关信息，实现各个部门间的互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

（六）指标体系确定

      经过指标的优化与改进，最终确定了9个一级指标和38个二级指标，如表4所示：