建立自然灾害的跨区域协同治理体系

习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，“大涝大灾之后，务必大建大治”，要求“加快完善防洪工程体系、应急管理体系，不断提升防灾减灾救灾能力”。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。我国地形地貌多样、地质结构复杂，自然灾害类型众多但分布相对集中，区域性特征明显，而灾害影响的范围往往会突破行政区划的范围。实践告诉我们，各地区单凭一己之力，抗御重大自然灾害的能力与效果非常有限。为此，通过建立区域间“一体多元”的合作关系，不断发展既能共同行动达成协同目标，又可实现资源互补多主体协同机制，才能有效发挥合力，降低灾害带来的各种风险。

跨域应急协同治理面临一些现实问题。在大安全大应急框架下，我国建立了一系列区域联动和防范救援救灾一体化应急管理机制并取得了诸多成就。但是，对于基层政府来说，直接应对各种自然灾害，各地的实际情况不尽相同，一旦自然灾害真正来临时，往往不能采取相对及时有效、科学合理的应急措施，在跨域应急协同治理中仍然面临“一体化有余，多元性不足”的现实问题。主要表现在以下几个方面。

联动机制不健全及法律体系不完善。一方面，受制于行政管辖原因，遭遇自然灾害时，跨域协同在现实中面临模式和标准不统一、信息难以共享，救援力量缺乏有效衔接，先期处置联动机制不健全等问题。另一方面，当自然灾害发生时，响应常按照行政职位高低来配置指挥权，缺乏标准化、制度化的跨域处置流程。同时，由于各区域经济社会发展水平差异，无法有效衔接跨域救援力量，法律法规层面仍然存在部分分割、协调不足等问题。

指挥决策机构职权不清及体系层次不畅。一方面，在现行“行政问责、党政同责、一岗双责、失职追责”的行政问责制下，由于条条、块块以及条块之间的隔阂，基层政府跨域应急协同治理指挥决策权常常会出现多头指挥的现象。另一方面，鉴于区域相互之间互不隶属、职权来源不同的现状，这可能带来责任不明或者混淆的问题，在跨域应急协同实际运行中难以切换自如。同时，就基层政府的目标和功能而言，其专业化水平也难应对错综复杂的自然灾害事件。

政府与社会合作共治协同不足。政府和社会作为应急管理两大治理主体，目前政府在保证一体化方面相对成熟，但社会参与多元性较弱。一方面，社会力量对协同参与应急管理的目标认识上存在差异，主要是利益诉求和分配认识不一、合作机制与成效持不同意见、参与程度与方式有不同理解，导致社会力量在参与应急管理过程中常承担补充作用，面临实际困境。另一方面，社会组织在政府主导的协同治理框架内开展活动，对其参与的权力与责任认识模糊，甚至产生“搭便车”的行为，加之事后缺乏有效的激励政策自主性受限，参与协同成效不明显。

提升自然灾害协同治理效能的几点建议。应急管理部成立后将综合性消防救援队伍纳入，自然灾害应急管理的横向一体化大为加强。纵向上，应急管理所涉及的多元权责主体已覆盖六个层级，其中包含社区和村这类基层自治组织。区域间的一体多元关系实则包含政府主导的法定参与先行，社会协同的志愿参与为辅。基于此，建立跨域应急协同治理机制是基层政府应急管理改革和基层治理创新的重要方向，也是破解风险社会治理难题的有效途径。具体而言，应从以下几个方面发力。

加快推进跨域自然灾害协同立规立法。一方面，根据《突发事件应急预案管理办法》规定，鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。据此，针对特定自然灾害影响，相邻或相近行政区域需要加快联合应急预案的编制与管理，让预案在自然灾害突袭时真正具有有效的操作性。另一方面，我国抗御自然灾害的应急准备机制、预警响应机制有较大的优化空间。因此，要选择与地区具体实际相匹配的协同立法模式，在一体化与多元性之间实现平衡，构建全面、科学、有效的跨域自然灾害应对法制体系。

加强跨域协同治理联动机制构建。自然灾害事件的影响范围越大，跨域多主体协同联动的需求就越强。因此，应加强跨区域协同治理联动机制的构建。一是信息平台要完善自然灾害监测预警、协调调度、联动指挥、联合值守等功能模块，实现基层政府及各部门的信息共享、资源调配和行动协同。二是要建立跨域联合值守工作机制，落实联合值守工作职责，在自然灾害方面构建联合规划、联合协商、联合决策的值守新模式。三是针对自然灾害具体影响，相邻的行政区域要加强对联合应急预案的演练，提高相关人员的应急素养和应对能力，增强各主体跨域协同能力。四是在应急准备方面，基层政府要针对具体灾害统筹人才、物资和设备，突发灾情险情时确保能迅速组织力量前往处置，并为相邻区域提供支持。五是要针对具体灾害和隐患开展科研合作，提高跨域协同的科学性和针对性，共建共享专家库，吸纳企业和社会组织的力量参与合作。

强化跨域应急管理决策机制建设。整合跨区域、跨部门的力量与资源，构建高效的跨域应急管理决策机制，是建立综合防灾减灾救灾体系的重要内容。基于区域协作的类型，要从决策机制上实现顺畅和信息共享，使各类自然灾害跨域应急问题发现更及时、处理更到位。一方面，持续更新标准化应急处置流程，构建快速响应机制提升决策效率。同时，还要不断对应急预案和现有响应机制进行科学评估和进一步改进。另一方面，在决策机制运作方案中，须建立一套打破区域边界、合理统筹资源的跨区域优化运作方案，以保障各区域间的高效合作、促进应急协同效应的有序形成、提升跨域应急管理决策的最大效能，全面提高应对重大突发事件的能力。

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